La Educación Universitaria ¿Avanza?

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A juzgar por las cifras publicadas en la página web de la Sunedu, la situación de la educación universitaria peruana es crítica. Desde enero de 2016, 14 universidades han podido justificar que cumplen con las Condiciones Básicas de Calidad (CBC) para ofrecer el servicio educativo, de las cuales solo 2 son públicas (la UNALM y la Universidad Nacional Autónoma de Huanta). Una universidad privada (U. de Ciencias y Humanidades) cuenta con un Plan de Adecuación aprobado, es decir, un plan de trabajo detallado que garantice el cumplimiento de las CBC.

Si tomamos en cuenta que existen 142 universidades y que han pasado casi dos años desde que se publicaron la matriz de CBC, el balance no es alentador. Esto es, o solo una universidad tiene la suficiente capacidad ejecutiva para remitir un plan de trabajo; o lo que es peor, todos los planes de trabajo remitidos a Sunedu no cumplen con las consideraciones para ser aprobados. Esto evidenciaría serios problemas de autoevaluación y de gestión de las casas de estudios.

Desde la publicación del Modelo de Licenciamiento en noviembre de 2015 a la fecha, se asume que todas las universidades vienen adecuándose para cumplir con las CBC que la Ley exige. Sin embargo, la falta de presupuesto, asistencia técnica y gestión moderna no ha permitido a las universidades públicas evidenciar el cumplimiento de dichas CBC. Es el caso de las universidades peruanas emblemáticas como la UN Mayor de San Marcos, UN San Antonio de Abad (Cusco), UN San Agustín (Arequipa) que, si bien figuran en los rankings internacionales por el número de publicaciones en revistas científicas, no logran el tan ansiado licenciamiento.

Si se dan una visita por las universidades públicas notarán que sus sistemas de información para la toma de decisiones son inexistentes. Por ejemplo, los presupuestos de las áreas académicas y administrativas se manejan solo en Excel, no cuentan con un programa para el seguimiento de los proyectos de investigación o de gestión docente. Por el lado de la gestión académica, existen escasos incentivos para la renovación de los cuadros docentes por los bajos sueldos que se les ofrece. Es más, si se evaluaran a las universidades públicas hoy con las consideraciones de la Sunedu ha publicado en junio de este año (Resolución de Superintendencia 0054-2017-SUNEDU), pocas serían las licenciadas.

Sería de suma utilidad que se publique un balance de las CBC de las universidades que a la fecha no cuentan con licencia. Por ejemplo: ¿cuáles son las CBC e indicadores que se incumplen con mayor dificultad?, ¿cuál es el porcentaje de docentes a tiempo completo?, ¿cuántos docentes que realizan investigación fueron declarados?, ¿a cuánto asciende el presupuesto en investigación de la universidad peruana?, entre otras consideraciones relevantes.

Carreras que funcionan sin autorización, universidades informales que operan en el territorio nacional, filiales no autorizadas, quizás no todas son malas noticias. Si con la información que se dispone a la fecha se realizara una evaluación integral de las CBC del sistema universitario, se podría elaborar un diagnóstico sobre la calidad de la oferta actual, evaluar y ejecutar políticas para el fortalecimiento del sistema. Así, al 2021 los resultados deberían ser más alentadores.

Karina Rozas

Docentes en las universidades públicas

Karina Rozas

Altas calificaciones, bajas remuneraciones y limitaciones del ejercicio profesional.

La huelga de los maestros nos tiene preocupados a todos. Existe un consenso de que nuestros maestros deben percibir un salario acorde con la profesión que ejercen. La demanda es justa y por ende requiere no solo una salida técnica (¿se puede pagar?, ¿en cuánto tiempo?, ¿con qué criterio?), sino también una estrategia política que incluya el diálogo, así como la prevención de conflictos, y la generación de alianzas con actores sociales y líderes de opinión.

La educación superior no es ajena a las huelgas. El 26 de octubre del año pasado los docentes universitarios de las universidades públicas iniciaron una huelga a nivel nacional demandando principalmente la homologación de los sueldos con aquellos que perciben los magistrados del Poder Judicial, conforme se estableció en la Ley Universitaria (LU).

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De acuerdo a la interpretación de la Asociación de Universidades Públicas del Perú (ANUPP) y la Federación Nacional de Docentes Universitarios del Perú (FENDUP), los docentes auxiliares, asociados y principales deberían percibir las remuneraciones de un juez supremo, uno superior (segunda instancia) y uno especializado (primera instancia), a quienes se les paga 23000, 14500 y 12400 soles, respectivamente. A esa fecha, los sueldos de los docentes de universidades públicas para las mencionadas categorías eran de 6700, 3008 y 2008 soles, respectivamente.

Financieramente, atender la demanda era prácticamente imposible. Políticamente, se corría un alto riesgo de que los estudiantes pierdan el año académico, y más aún, se detengan los avances de la reforma universitaria. Si comparamos el sueldo de los docentes peruanos a nivel internacional, se observa que el docente peruano principal a dedicación exclusiva gana casi la mitad del docente mejicano y la cuarta parte de la remuneración promedio mundial. El escenario es preocupante (ver Gráfico 1 y recuadro 2).

El docente peruano principal a dedicación exclusiva gana casi la mitad del docente mejicano y la cuarta parte de la remuneración promedio mundial. El escenario es preocupante.

Gráfico 1

Otros dos de los temas de la demanda fue el eliminar la exigencia del límite de edad de 70 años para el ejercicio de la docencia, así como el grado mínimo de maestría para ser calificado como docente.  En el primer caso, se entiende que la LU busca romper con una inercia que impedía la movilidad inter-generacional que se daba más que nada en universidades públicas. Si graficáramos las edades de los docentes, encontraríamos una pirámide invertida: pocos jóvenes en la base, muchos adultos mayores arriba.

recuadro 2 post 4Si bien la idea es buena, castiga un activo que no da la juventud: la experiencia. Países como Argentina, Brasil y Chile no han establecido una edad máxima para ejercer la docencia universitaria. Los docentes universitarios de edad avanzada son un referente en el área del conocimiento en la que son expertos, constituyen una influencia positiva y modelo de profesional para las nuevas generaciones de estudiantes. En el Perú, se podría eliminar de la LU el artículo que hace referencia al límite de edad o crear una categoría distinta a la de Docente Extraordinario, como la de Docente Consulto, de manera que se incorpore a docentes con reconocida trayectoria académica y profesional.

Se podría eliminar de la LU el artículo que hace referencia al límite de edad o crear una categoría distinta a la de Docente Extraordinario, como la de Docente Consulto, de manera que se incorpore a docentes con reconocida trayectoria académica y profesional.

En cuanto a la calificación de los docentes, la LU dispone que cuenten, como mínimo, con estudios de maestría, para lo cual tienen un plazo para realizarla de 5 años, el cual vence de 14 de noviembre de 2020.  Antes de la Ley, los profesores podían contar solo con bachiller universitario, mientras que en países de la región el grado académico mínimo para el ejercicio de la docencia es el de maestría. Esta medida tiene repercusiones directas en la calidad de la enseñanza: profesores mejor calificados son un insumo para tener mejores graduados. Ahora bien, también origina que los profesores se vuelvan un recurso escaso. Los docentes con maestría reciben un mayor número de ofertas laborales atractivas en términos monetarios de universidades privadas, incrementando el número de potenciales docentes que desestiman trabajar para el Estado dadas las bajas remuneraciones.

Como se puede observar, el problema era complejo y requería una solución concertada. Así en los primeros indicios de la huelga, el equipo del Minedu inició una política de diálogo con los rectores y docentes universitarios, que tuvo como resultado que huelga culminase en diciembre del 2016, tras acordarse un aumento salarial que se hizo efectivo en el año siguiente. En coordinaciones con el Ministerio de Economía y Finanzas, se logró que la remuneración de los docentes auxiliares y asociados se incrementara en un 47%, mientras que la remuneración de los principales lo hizo en 32%.  Esto significó en cerca de 94 millones de soles adicionales en el presupuesto del sector y beneficiar a más de 15 mil docentes ordinarios. (http://busquedas.elperuano.com.pe/normaslegales/aprueban-monto-de-incremento-de-la-remuneracion-de-los-docen-decreto-supremo-n-103-2017-ef-1509244-4/).

El diálogo y una estrategia política clara del Minedu explica la corta duración de la huelga. Por un lado, el Ministerio era consciente que la homologación de las remuneraciones, si bien está en la LU, implicaría una larga lucha muy probablemente infructuosa con el MEF. Por otro lado, el sector requería una reforma integral: remuneraciones, capacitación, meritocracia, investigación, en otras palabras, la revaloración de la carrera docente. Si los maestros de la educación básica tienen su Ley de la Carrera Magisterial y los docentes de los institutos técnicos cuentan con una sección en la Ley de Institutos que regula aspectos de su carrera, ¿por qué los docentes universitarios no pueden contar con una Ley?

recuadro 3 post 4Así, el Minedu presentó y discutió con los rectores una estrategia integral resumida en una propuesta de Ley de Carrera Docente, en el que la remuneración era una parte importante. La ANUPP veían con buenos ojos que la propuesta del Minedu era una solución de mediano plazo y viable que se debía apoyar. La promesa del incremento inicial en la remuneración de los docentes universitarios fue la primera señal del compromiso político del Gobierno para con la universidad pública. La reforma universitaria iba en serio.

El diálogo con los gremios de docentes fue también parte de la estrategia. Fue muy importante que los técnicos y la Alta Dirección explicaran a los docentes hacia donde iba la política del Minedu en educación superior y la importancia revalorar la carrera del docente universitario con un enfoque gradual.

El tema de fondo sigue siendo la necesidad de desarrollar mecanismos que fomenten la actualización, capacitación, investigación y la meritocracia.

Adicionalmente, el Minedu continuó con la convocatoria de 500 becas de estudios de maestría para docentes de manera que adquieran el grado de maestro que la Ley exige. El tema del límite del ejercicio de la docencia quedó pendiente pues requería una revisión de la LU.

Gracias a un buen dimensionamiento del problema, una estrategia política y una propuesta técnica viable, la huelga fue superada. Sin embargo, el tema de fondo sigue siendo la necesidad de desarrollar mecanismos que fomenten la actualización, capacitación, investigación y la meritocracia. Aún quedan pendientes la formulación de la Ley de la Carrera Docente y el cambio del artículo del límite de edad para el ejercicio de la docencia. Sigamos adelante.

Foto: http://larepublica.pe/impresa/sociedad/815765-profesores-universitarios-inician-huelga-nacional-por-homologacion-de-sueldos

 

En seis meses podría incrementarse de 53 a 67 el número de universidades públicas en el Perú ¿Con qué criterios se crean?

Karina Rozas

Si para construir un camino o un establecimiento de salud, el Estado cuenta con criterios técnicos ya validados, ¿por qué no puede establecerse un camino similar para nuestras universidades públicas?

De acuerdo con un reciente artículo periodístico (http://larepublica.pe/sociedad/1068787-en-diciembre-se-vence-prohibicion-para-abrir-nuevas-universidades), existen más de 14 iniciativas que han llegado al Ministerio de Educación (Minedu) para crear universidades públicas, ello sin considerar a aquellas escuelas que han sido transformadas en universidades (ver Ley N° 30597). Al respecto, ¿Sabemos cuáles son los criterios técnicos para evaluar estas iniciativas, el procedimiento a seguir o las autoridades que intervienen en la toma de decisiones?

Antes de la entrada en vigencia de la Ley Moratoria, 23 de diciembre de 2012, las demandas para la creación de universidades se canalizaban a través de los congresistas, originadas muchas veces por promesas electorales o exigencias pos conflictos sociales (ver 20 universidades públicas en 20 años, ¿necesitamos más?). Así, la población de A demandaba a sus autoridades una universidad; estos contactaban al Congresista X, quien a su vez formulaba y presentaba un proyecto de ley acogiendo el requerimiento social. Este proyecto definía el lugar, la infraestructura (sobre la filial de otra universidad que opera en la zona, un instituto técnico o un local donado por la comunidad), las carreras a ofrecer, y en algunos casos, el presupuesto para el inicio de actividades. A priori, sin ninguna consideración técnica más allá del criterio del legislador para elaborar la exposición de motivos, ningún otro estamento del Estado evaluó las necesidades educativas y productivas de la región, el potencial número de alumnos, las necesidades de insumos educativos (laboratorios, docentes, equipos), entre otros. La ley se aprobaba, promulgaba y publicaba, naciendo una universidad.

Luego se constituía una Comisión Organizadora, quien ejecutaba las acciones necesarias para implementar la universidad (preparación de documentos normativos y de gestión). Esta Comisión también realizaba los trámites ante el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para contar con la asignación presupuestaria respectiva. Así, cada universidad pública nacía con aproximadamente 5 millones de soles anuales de recursos ordinarios bajo el brazo, sin contar con otros provenientes del canon que, por mandato constitucional, les correspondía recibir.

Con la entrada en vigencia de la Ley Universitaria, 10 de julio de 2014, se establecen algunas disposiciones para la creación de universidades públicas y privadas. El artículo 26 señala que las universidades (públicas) se crean por Ley, previa opinión favorable del MEF, debiendo contemplar los siguientes requisitos básicos: (i) garantizar la conveniencia y pertinencia con las políticas nacionales y regionales de la educación universitaria; (ii) vincular la oferta y demanda propuesta a la demanda laboral; y, (iii) demostrar disponibilidad de recursos humanos y económicos para el inicio y sostenibilidad de las actividades proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo con su naturaleza. La Ley especifica que estos requisitos deben ser verificados en el proceso de licenciamiento.

El 25 de noviembre de 2015, con la publicación del Modelo de Licenciamiento y las consideraciones publicadas el 1 de junio de 2017 con Resolución de Superintendencia N° 054-2017-SUNEDU, la Sunedu establece las condiciones básicas de calidad que aplican a nuevas universidades sobre la base del artículo 26 previamente descrito.

Sin embargo, existe un vacío en la normativa que al no haber distinción entre creación y licenciamiento – o autorización de funcionamiento – de una universidad. Por ejemplo, en Colombia antes de obtener el registro calificado (el equivalente al licenciamiento), la universidad tiene la autorización para constituirse como persona jurídica, es decir, se le da la partida de nacimiento para que pueda constituirse, solicitar financiamiento y generar condiciones (equipos, infraestructura adecuada, especialistas en procesos, normativa, etc.) que le permita desarrollar el proyecto. Una vez que obtiene el proyecto validado por la autoridad competente, se solicita el registro calificado (o autorización de funcionamiento).

La definición de un procedimiento para la creación de la universidad, previa al licenciamiento institucional, permitiría tener una evaluación inicial de la viabilidad de un proyecto educativo. En el caso de la universidad pública, esta pre-aprobación permitiría analizar con criterios técnicos predefinidos y, entre varias alternativas, optar por la más viable, de la mano de su promotor, el Minedu. Así, el MEF también contaría con la garantía de la viabilidad técnica del proyecto, con lo que la apertura del pliego presupuestario y la asignación presupuestal no sería en automático. Al no tener condiciones para la creación establecidas, no se puede determinar con cuantos programas debería iniciar su funcionamiento, el número mínimo de carreras, o las condiciones de infraestructura, investigación y gestión, considerando que son universidades sin alumnos.

En nuestro ejemplo, si las autoridades de la provincia A demandan una universidad y se ponen en contacto con el Congresista X, este ¿tendrá que preparar una solicitud o un expediente? ¿a quién se lo presenta al MEF, el Minedu o la Sunedu?

En el caso de la universidad pública, este proceso de gestación debería ser liderado por el Minedu, validada por el MEF y aprobada por el Congreso de la República. Dado que la formulación de un proyecto educativo es una actividad compleja, el Minedu, en su rol rector y promotor de las universidades públicas, canalizaría al MEF las solicitudes de creación que sean presentadas por los Gobiernos Regionales (GR), a través de congresistas o bien directamente por ellos.

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Estas solicitudes deberán cumplir con una estructura y estándares definidos por la Sunedu, de modo tal que el Minedu, a través de su Dirección General de Educación Superior Universitaria (Digesu), pueda emitir una opinión técnica sobre la viabilidad del proyecto de universidad (Ver Figura 1).

El MEF evalúa el proyecto y, de ser el caso, emite la opinión favorable que sirva para sustentar económicamente el nuevo proyecto educativo.

Publicada la Ley de creación, el Minedu conforma la Comisión Organizadora quien ejecutará las acciones necesarias para preparar los documentos normativos y de gestión, así como el expediente de licenciamiento, lo que –a la postre– le permitirá conformar sus órganos de gobierno, convocar al primer examen de admisión e iniciar sus acciones como universidad.

 

Existe consenso en que para crear universidades, si bien responden a demandas legítimas de la población por una mayor presencia del Estado, se debe cumplir criterios que garanticen técnica y económicamente el proyecto. El análisis debe contemplar la evaluación de alternativas como la creación de una filial de una universidad existente, o la creación de un instituto técnico u otra institución educativa. Si para construir un camino o un establecimiento de salud, el Estado cuenta con criterios técnicos ya validados, ¿por qué no puede establecerse un camino similar para nuestras  universidades públicas?

Los inicios del Licenciamiento en el Perú

Karina Rozas

Cuando la Superintendencia Nacional de Educación Universitaria (Sunedu) comienza a operar, allá por el primer trimestre de 2015, la oposición política a la Ley Universitaria era más activa y adversa que la de hoy. Se era consciente que parte de la subsistencia de la institución debía lograrse mostrando resultados. Sin embargo, la velocidad a la que iba la gestión ponía en riesgo su propia consolidación. La puesta en marcha del Licenciamiento de universidades, el procedimiento mediante el cual se otorga autorización de funcionamiento, se convirtió en prioridad en la agenda de la gestión del sector educación.

En agosto de 2015, una nueva gestión en la Dirección de Licenciamiento de la Sunedu se inicia con el encargo de diseñar e implementar el Licenciamiento, a la par de reformular  la estructura interna y convocar a los técnicos para gestionar lo que se venía. Se tenían solo dos meses, tiempo record para diseñar el marco regulatorio.

En dicha oportunidad había tres aspectos a tener en cuenta. Primero, existía un desconocimiento por parte del Estado de la situación de todas las universidades y sus estudiantes: ¿cuantos laboratorios existen?, ¿cuál es el nivel de deserción?, ¿cuál es el número de egresados?, ¿cuántas tesis de pregrado se producen por año?, entre otros. Es decir, no se contaba, ni se cuenta al día de hoy, con información oficial sobre la situación de las universidades. Este componente es gravitante si se quiere diseñar una política. En efecto, el último censo de universidades se llevó a cabo en el 2011, cuando varias universidades de las que conocemos hoy –muchas de ellas públicas– no se habían creado. Por lo tanto, el Licenciamiento debía partir en este contexto: se desconocía los efectos que podría implicar poner una “valla alta” a las universidades y sus estudiantes, ante un posible cierre de las casas de estudios.

Segundo, las políticas públicas no pueden nacer de un escritorio, desconociendo la realidad y sin diálogo. Había la necesidad de generar consensos políticos para implementar la política pública, hacerla viable y consolidarla. Los mensajes claros, directos y transparentes son claves. Además de los equipos técnicos que diseñaron la matriz de indicadores de las condiciones básicas de calidad y el procedimiento, se integró un equipo encargado de diseñar una estrategia política, pues éramos consientes que el escenario para implementar esa misión era difícil: Sunedu tenía en el Tribunal Constitucional una demanda de inconstitucionalidad, lo que podía conllevar a un cierre de la institución. Además, las universidades públicas o privadas tampoco estaban a nuestro favor, ni de la Ley. Como consecuencia, ninguna autoridad universitaria dejó de ser atendida en la institución y se dio atención oportuna a todas las universidades por igual.

Tercero, establecer indicadores objetivos, medibles y básicos. En efecto, el Licenciamiento y la Acreditación dos caras complementarias de la calidad aunque distintas: procedimiento obligatorio vs. voluntario, condiciones básicas vs. mejora continua, insumos vs resultados, habilitación vs distinción. Si el Estado no conocía la situación de todas las universidades, ni el impacto que el cierre de algunas por poner la valla alta podía causar, ¿cómo podía calibrar la exigencia? Las condiciones de calidad ya estaban previstas en la Ley, por lo que a partir de ahí había que construir indicadores objetivos y medibles, en la que la discrecionalidad del “par académico”, “evaluador” o “verificador” se minimizara.  En consecuencia, si los resultados eran conocidos por todos, poca resistencia iba a producirse en el sistema.

 Teniendo en cuenta estos tres aspectos, con el apoyo de la Alta Dirección del Minedu y Sunedu, y en paralelo a un mapeo de actores y un estudio de percepciones de la Sunedu, se obtuvo un primer borrador de la matriz de indicadores y del procedimiento. Pero no fue un trabajo de gabinete. El proyecto recibió aportes valiosos del Banco Mundial; expertos de los ministerios de educación de Ecuador y Colombia; expertos españoles, chilenos, mejicanos y peruanos. Previa aprobación del Consejo Directivo, validamos y ajustamos la propuesta con el Consejo Nacional de Educación, el Sineace, 33 universidades (públicas y privadas), entre otros. Así se buscó consenso a nivel interno y externos, aprendiendo de los desafíos y limitaciones de sistemas educativos similares y de la realidad de las universidades peruanas contada por sus propios gestores.

El Modelo de Licenciamiento es aprobado por el Consejo Directivo de la Sunedu el 24 de Noviembre de 2015, luego de ajustes a algunos indicadores, conceptos, el cronograma de presentación de las 130 universidades al proceso y la elaboración de los respectivos Reglamentos. En paralelo se elaboraban los formatos y manuales, los mismos que estuvieron listos en la primera quincena de enero de 2016. El primer evento de socialización se realizó el 14 de diciembre de 2015 y en enero de 2016 se inician las capacitaciones a nivel nacional. A junio de 2016, se capacita a aproximadamente 1200 autoridades y personal de las universidades. El resto es conocido.

El esfuerzo que se desplegó desde la Alta Dirección del Ministerio de Educación, la Sunedu y sus técnicos en transparentar la información, capacitando, dialogando y consensuando para una mejor implementación, originó confianza en el sistema universitario. Repuestas claras, oportunas y rápidas. Respeto por la autoridad universitaria y los estudiantes. Buscar el apoyo de las empresas privadas y los organismos internacionales. Se marcó un hito. Era la primera vez que el Estado se acercaba no solo a la universidad pública, sino también a la privada, estableciendo condiciones de calidad para su funcionamiento.

Entre setiembre del 2015 y diciembre 2016,  Sunedu ganó legitimidad y cambió un discurso de coercitivo a uno positivo-constructivo, de mejora de condiciones básicas calidad. El relacionamiento con las universidades permitió, en los primeros meses, reducir la confrontación y viabilizar el diálogo con las autoridades para legitimar el proceso. Eso es política, y es pública porque busca el bien común. Así como no se puede legislar sin conocer la realidad o ignorando el contexto, tampoco se puede diseñar y/o implementar una política pública sin evaluar sus potenciales costos y beneficios, los actores políticos y los riesgos.

Consolidar la institucionalidad del Licenciamiento es una obligación, no solo porque está escrito en la Ley. Existe una responsabilidad ya asumida por el Estado con los estudiantes universitarios, la universidad pública, los docentes, la comunidad científica, etc. Tres años después de la promulgación de la Ley Universitaria, la Sunedu debe estar diseñando la línea de base sobre la información que se encuentren en los expedientes, a fin de evaluar el impacto de la implementación de la Ley en lo que respecta al cumplimiento de las condiciones básicas de calidad; o proponiendo guías metodológicas que orienten a las universidades en el diseño de sus líneas de investigación o procedimientos de evaluación docente. Escuchar a la comunidad universitaria, sin miedo  y generar una dinámica por el bien del sistema logrará la consolidación por la que muchos desde el Minedu, la Sunedu, el Congreso, etc. hemos trabajado.

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