¿Reforma de la Reforma Universitaria?

Sobre la Ley N° 31520, “que restablece la autonomía universitaria y la institucionalidad de las universidades peruanas”

La Ley N° 31520, publicada en el Diario “El Peruano” el pasado 21 de julio de 2022 y recientemente declarada constitucional por el Tribunal Constitucional del Perú, ha generado entre la comunidad educativa peruana abiertas polémicas. En especial por sus posibles efectos en la reforma universitaria iniciada en el año 2014, con motivo de la dación de la Ley N° 30220, Ley Universitaria.

Desde una mirada jurídica-educativa, siempre relevante para construir políticas y marcos regulatorios de enseñanza, me permito comentar la Ley N° 31520 en un intento de aportar algunas consideraciones e implicancias que no necesariamente se han advertido en las posiciones adoptadas por algunos actores del sistema universitario que han abordado este tema.

Contenido de la Ley 31520

Esta ley 31520 consta de tres (3) artículos y tres (3) disposiciones complementarias finales, que paso a detallar a continuación.

Artículo 1: 

En este artículo se fija el objeto de la Ley que consiste en restablecer la autonomía y la institucionalidad de las universidades peruanas.

Artículo 2: 

A través de este artículo se modifican los artículos 1, 12, 15, 17 y 20 de la Ley Universitaria y se deroga su Primera Disposición Complementaria Final, conforme explico:

• Artículo 1:

Incluyen un párrafo intermedio que dice “El estatuto de las universidades se desarrolla con respeto a la Constitución y las leyes”.

Comentario: No afecta la reforma universitaria. Por el contrario, resalta el principio de legalidad y respeto del orden constitucional.

Se elimina el párrafo de la Ley Universitaria que expresaba: “El Ministerio de Educación es el rector de la política de aseguramiento de la calidad de la educación superior” Comentario: No afecta la reforma universitaria. El art. 6, inc. f de la Ley de Organización y Funciones del Minedu; el art. 3, inc. e del Reglamento de Organización y Funciones del Minedu y el art. 21, inc. a y h de la Ley General de Educación, conforman el bloque normativo que establece y protege el rol rector del Minedu en la política de aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria. En consecuencia, sostener que se ha quitado al Minedu dicho rol rector constituye una falacia jurídica que se desnuda frente al bloque normativo mencionado.

• Art. 12:

Cambia la naturaleza de la Sunedu, de Organismo Público Técnico Especializado adscrito al Ministerio de Educación al de “Ente Autónomo” 

Comentario: No afecta la reforma universitaria. Por el contrario, al definir a la Sunedu como ente autónomo, la distancia de las decisiones políticas del Poder Ejecutivo. • Art. 15:

Modifica las funciones de la Sunedu, disminuyéndolas, al excluir de los procesos de licenciamiento a las “…facultades, escuelas y programas de estudios conducentes a grado académico…” 

Comentario: Ratificando mi posición respecto de los procesos de licenciamiento, a cargo de la Sunedu, que solo verifican condiciones básicas para el funcionamiento de las universidades y que, por tanto, tienen sentido para definir si una nueva institución educativa ingresa al sistema o si, con ocasión de una reforma, permanece en él, opino

que la modificación del artículo 15 sí afecta la reforma universitaria. Sostengo que excluir a las escuelas y a los programas de estudio (Medicina, por ejemplo) perjudicaría la calidad del servicio educativo respecto de áreas y programas de estudios que, por su importancia y complejidad, requieren procesos de licenciamientos diferenciados. Adicionalmente, con esta modificación, podría malinterpretarse que las escuelas de posgrado también estarían excluidas del licenciamiento.

• Art. 17:

Modifica la composición de los integrantes del Consejo Directivo de la Sunedu, estableciendo una nueva conformación:

– Dos representantes de las universidades públicas. La elección es convocada por la universidad pública más antigua.

– Un representante de las universidades privadas. La elección es convocada por la universidad privada más antigua.

– Un representante del CONCYTEC

– Un representante del SINEACE

– Un representante del Ministerio de Educación

– Un representante del Consejo Nacional de Decanos de los Colegios Profesionales del Perú.

Comentario: No afecta la reforma. Al contrario, la mejora y pluraliza, independizando a la Sunedu del Poder Político, especializándola con actores que conocen el sistema universitario. Antes, los miembros del Consejo Directivo eran elegidos mediante un concurso a cargo de comisiones de selección designadas por los ministros de Educación, con lo cual se producía una relación de dependencia, por lo menos indirecta, ante al Minedu. Con la modificación producida, la designación de los miembros del Consejo Directivo de la Sunedu se produce sin intervención del Poder Político. La modificación en la composición de los miembros del Consejo Directivo de la Sunedu no es inconstitucional, como lo ha establecido el Tribunal Constitucional. Es perfectamente legal que el Congreso de la República, en ejercicio de sus potestades legislativas, decida modificar la composición de dicho Consejo. Podremos estar de acuerdo o no, pero es incuestionablemente constitucional. Por lo demás, no existe resolución emitida por el Tribunal Constitucional que haya señalado que la composición de los miembros del Consejo Directivo de las Sunedu sea intocable e inmodificable. Ni existe, ni podría existir.

• Art. 20:

Cambia la forma de designación del Superintendente de la Sunedu y su renovación. Efectivamente, su designación según el artículo primigenio de la Ley Universitaria, se realizaba a propuesta del Ministro de Educación por un periodo de tres años, que podía ser renovado por un periodo adicional. Ahora, con los cambios introducidos por la Ley 31520, se establece que su elección debe ser realizada entre los miembros del Consejo Directivo, es decir entre sus pares, sin reelección.

Comentario: No afecta la reforma. Al contrario, la mejora independizando a la Sunedu del Poder Político y, sobre todo, permite que sean los propios miembros del Consejo Directivo quienes elijan al Superintendente, lo que reviste de legitimidad y liderazgo a la máxima autoridad de la Sunedu.

Artículo 3: 

A través de este artículo se deroga la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30220, Ley Universitaria, que establece mecanismos de fomento para mejorar la calidad del servicio educativo a cargo de las universidades públicas, que incluyen coordinaciones entre el Minedu y el MEF.

Comentario: Esta es una disposición que perjudica a las universidades públicas, siempre cortas de recursos económicos. Considero que fue un error derogar esta disposición. Debieron permanecer en la norma los mecanismos de apoyo financiero en beneficio de las universidades públicas.

Primera Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 31520: 

Se fija el plazo de 30 días calendario para la designación de los nuevos integrantes del Consejo Directivo de la Sunedu.

Comentario: Entenderíamos que el plazo comenzaría a correr a partir del día siguiente a la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional que declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad que se interpuso contra la Ley 31520, reafirmando su constitucionalidad

Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N°31520: 

Se restituyen disposiciones de la Ley 28740, Ley del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa, y el restablecimiento del funcionamiento del Sineace.

Comentario: No afecta la reforma. Todo lo contrario, la reorganización del sistema de evaluación y acreditación de la calidad es una tarea estatal pendiente desde hace 8 años y medio, tal como lo dispuso la Ley Universitaria . Con los debidos ajustes y actualizaciones, en su estructura organizativa y estándares, resultará muy saludable para la educación superior universitaria fortalecer el sistema de aseguramiento de la calidad colocando al Sineace y su cultura de mejoramiento continuo de la calidad educativa, como su pilar central.

Tercera Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley 31520: 

Se derogan las normas que se opongan a lo establecido por esta Ley.

Comentarios finales: 

• Es justo reconocer las bondades de los procesos de licenciamiento implementados en aplicación de la Ley N° 30220, Ley Universitaria, que ordenó el sistema y autorizó la continuación de la prestación de los servicios educativos solamente a aquellas universidades que cumplieron con superar las condiciones básicas de calidad (funcionamiento) establecidas por la Sunedu.
• El licenciamiento, pero sobre todo la acreditación, constituyen pilares muy importantes del sistema de aseguramiento de la calidad educativa. Deben estar a cargo de organismos técnicos especializados e independientes del Poder Político. Por ello, postulo que los consejos directivos de la Sunedu, del Sineace y del Consejo Nacional de Educación, incluyendo sus respectivos presidentes, no deben ser propuestos ni designados por el Poder Ejecutivo. El entorno político actual hace aún más relevante este comentario.
• La reorganización y fortalecimiento del Sineace, ordenado por la Décimo Segunda Disposición Complementaria de la Ley Universitaria, es una tarea estatal pendiente que debe implementarse de manera urgente y prioritaria. Haber desatendido el Sineace constituye una de las grandes fracturas de la reforma universitaria que tiene la misma edad que la Ley Universitaria.
• Ninguna reforma educativa debe excluir a sus actores naturales y las universidades lo son. Así lo estabecen las políticas y marcos legales de los sistemas educativos latinoamericanos. La Ley de Educación Superior de México, de abril de 2021, es el ejemplo más reciente. Cualquier modificación del sistema universitario debe considerar a las universidades en su condición de “entes fundamentales del desarrollo nacional, de la investigación y de la cultura” (artículo 1 de la Ley Universitaria) con el soporte jurídico, de dimensión global, contenido en los principios de libertad de enseñanza y de elegir la educación de preferencia (artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos) y en el derecho a la autonomía universitaria, en sus regímenes normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico, reconocido por el artículo 18 de la Constitución Política del Perú.

Lima, Diciembre de 2022

Luis Lescano es presidente del Instituto Peruano de Derecho Educativo, presidente de la Comisión Consultiva de Derecho Educativo del Ilustre Colegio de Abogados de Lima y presidente de la Red Internacional de Investigación en Derecho Educativo – Sede Perú. También ex director del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE) y ex director de PROCALIDAD.